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最高法印發《實施意見》:完善統一法律適用機制 加強審判權力制約監督
時間:2020-09-12 11:08來源:人民法院報責任編輯:馬守玉

最高人民法院印發的《關于深化司法責任制綜合配套改革的實施意見》,就有效解決審判組織內部、不同審判組織以及院庭長與審判組織之間的法律適用分歧,避免類案不同判現象提出了具體改革任務。各級人民法院在具體落實中,需要重點把握好三個方面的問題,一是準確把握統一法律適用的框架思路,二是充分發揮專業法官會議的重要作用,三是充分發揮當事人和訴訟參與人的外部監督作用。

近日召開的政法領域全面深化改革推進會,把完善統一法律適用機制作為健全完善執法司法權力運行制約監督機制的重要內容。最高人民法院印發的《關于深化司法責任制綜合配套改革的實施意見》(以下簡稱《實施意見》),就有效解決審判組織內部、不同審判組織以及院庭長與審判組織之間的法律適用分歧,避免類案不同判現象提出了具體改革任務。各級人民法院在具體落實中,需要重點把握好三個方面的問題。

第一,準確把握統一法律適用的框架思路。完善統一法律適用機制,是健全完善人民法院審判權力制約監督體系的重要組成部分,總體來看有兩個層面的含義。

一是優化四級法院審級職能定位。這包括兩個方面的具體內容。一方面,要強化上級人民法院對下監督指導、統一法律適用的職能,通過完善級別管轄和提級審理機制,推動將具有普遍法律適用指導意義、關乎社會公共利益的案件交由較高層級法院審理,由較高層級法院依法作出裁判。另一方面,要完善民事、行政案件再審申請程序和標準,通過審判監督程序維護生效裁判的穩定性、加強事后糾錯,來確保同一司法轄區內各級法院審理類似案件時法律適用標準的統一。

二是完善法院內部法律適用分歧解決機制。四五改革綱要提出,要健全完善確保人民法院統一適用法律的工作機制;五五改革綱要進一步提出,要完善類案和新類型案件強制檢索報告工作機制。主要解決同一法院內部各獨任庭、合議庭之間在審理關聯案件和類型化案件時,適用法律標準不統一導致裁判結果偏離度過大等問題。《實施意見》提出“類案檢索初步過濾、專業法官會議研究咨詢、審判委員會討論決定”的框架思路,重點從第二個層面提出了改革舉措。2019年以來,最高人民法院先后印發了《最高人民法院關于健全完善人民法院審判委員會工作機制的意見》《關于建立法律適用分歧解決機制的實施辦法》《最高人民法院關于統一法律適用加強類案檢索的指導意見(試行)》等規范性文件,對法院內部完善統一法律適用工作機制作出了明確規定。各級人民法院應當按照上述文件要求,遵循框架思路“分層遞進、由簡至繁”的工作理念,不斷優化銜接機制、完善程序規則,確保各項制度機制有機銜接、形成合力,促進法院內部各審判組織之間法律適用標準的統一。

第二,充分發揮專業法官會議的重要作用。專業法官會議是人民法院為法官提供辦案咨詢意見的工作機制,是加強審判監督管理的重要平臺。確保法律統一適用作為審判監督管理工作的重要內容,必須充分發揮專業法官會議的重要輔助作用。具體要做好以下三個方面的工作。

一是堅持專業法官會議的基本定位。專業法官會議本是各級人民法院為提高審判質量,逐步探索出來的一項內部工作機制,既非法定審判組織,亦非法定訴訟程序。專業法官會議就統一法律適用問題討論形成的意見供獨任庭、合議庭、院庭長和審判委員會參考,不具有剛性約束力。發揮專業法官會議在統一法律適用機制中的重要作用,必須秉持司法責任制改革精神,堅持其提供咨詢意見的基本定位,充分落實獨任庭、合議庭和院庭長在確保統一法律適用上的主體責任,充分尊重審判委員會在解決法律適用分歧上的最終決定權,科學定位專業法官會議研究討論與院庭長審判監督管理、審判委員會討論決定的銜接機制,而絕不能將專業法官會議變成法官推卸審判責任的對象。

二是靈活組織多層次、多形式的專業法官會議。實踐中,各級人民法院為解決民事、行政、刑事交叉案件的法律適用問題,經常組織召開跨審判專業領域或者跨審判庭室的專業法官會議;上級法院為統一轄區法院類型化案件的法律適用標準,也會定期或不定期召開“片會”、審判工作座談會等。這些基層實踐探索為完善專業法官會議制度、優化專業法官會議功能提供了有益經驗,應當繼續堅持并不斷完善。因此,《實施意見》提出,各級人民法院可以根據案件類型、所涉事項等,視情召開跨團隊、跨庭室或者跨審級、跨地域的專業法官會議,用靈活的組織形式,來應對統一法律適用的多層次需求。

三是切實提升專業法官會議討論質量。專業法官會議要為統一法律適用提供專業參考意見,必須確保討論的針對性。實踐中,許多地方法院反映,專業法官會議召開程序不規范、召集會議難,法官參與積極性不強、意見質量不高,會議發言規則不完善、討論不充分,討論意見多樣化、成果轉化難等。這些問題導致專業法官會議未能完全承擔起提供高質量咨詢意見的功能,不利于統一法律適用。為此,各級人民法院必須結合本院實際,進一步細化專業法官會議的討論范圍、加強會前準備、健全召集程序、完善議事規則、強化會務保障、細化績效激勵、推動成果轉化,確保專業法官會議的討論質量。

第三,充分發揮當事人和訴訟參與人的外部監督作用。一般而言,當事人和訴訟參與人是裁判過程最密切的關注者,也是裁判結果最直接的利益相關者,對法律適用不統一問題最為敏感,也最為關切。因此,完善統一法律適用機制,必須重視發揮當事人和訴訟參與人對審判活動的外部監督作用。最高人民法院推進裁判文書公開平臺建設、健全完善指導性案例制度以來,許多當事人、律師或其他訴訟參與人在參與案件審理過程中,均會向法院提出類案檢索要求。對此,《實施意見》提出要建立務實管用的法律適用分歧解決機制,探索建立當事人和其他訴訟參與人反映法律適用不一致問題的渠道,配套完善監測、反饋和公開機制。各級法院在落實上述規定的過程中,需要注意以下兩個問題。

一是引導當事人合理行使訴訟權利。各級法院應當遵循審判的中立性原則,堅持審判權的判斷權、裁量權屬性,充分發揮雙方當事人和律師在統一法律適用中的主觀能動性,探索建立類案檢索抗辯機制,積極引導雙方當事人就案件法律適用標準問題各自提交類案檢索報告并開展辯論,確保當事人充分、合理行使訴訟權利。實踐中,尤其要避免把當事人之間行使訴辯權利形成的對抗局面,變成當事人和法院之間的“角斗場”,防止大量不必要類案檢索申請擠占司法資源、降低審判效率、損害司法公信力。

二是健全完善統一法律適用反饋機制。各級法院對于當事人及其他訴訟參與人提出的法律適用統一問題,要積極引導當事人提出訴辯主張、充分展開辯論。經過雙方當事人之間的訴辯對抗,對沒有統一法律適用價值的,可以簡單反饋并依法裁判;對足以得出確定結論的,可以口頭反饋并記入庭審筆錄;對雙方當事人爭執不下、無法形成一致意見,或者具有普遍指導意義的,可以通過加強裁判文書釋法說理進行回應,作出必要闡釋和說明。

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